Разработка концепции освоения природных богатств в космическом пространстве. Укрепление доверия и снижение риска

Технический перевод статьи журнала ROOM, № 1(7) 2016

Ян Кристенсен (Ian Christensen), руководитель проекта, Фонд всемирной безопасности

Подобная характеристика в целом подразумевает технические аспекты отрасли: сложные задачи проектирования и строительства систем для работы в экстремальных условиях, практически без возможностей для ремонта; аварийность запусков; риски отказа компонентов и программных сбоев.

Технические неисправности могут повлечь серьёзные последствия для успешного выполнения программ и достижения бизнес-целей. Тем не менее риски, с которыми сталкиваются коммерческие космические субъекты, этим не заканчиваются.

Успех в достижении бизнес-планов, в том числе возможность привлечения инвестиционного капитала и доступа к рынкам, может быть под сильным влиянием политических и регуляторных решений. Это особенно актуально для начинающих компаний или субъектов предпринимательской деятельности, действующих в развивающихся или не сформировавшихся секторах рынка.

Зарождающиеся коммерческие предприятия, скорректировавшие свои бизнес-планы на коммерческий потенциал использования космических ресурсов, работают на переднем крае современной космической нормативно-правовой базы. Правительства находятся в начальной стадии определения национальных правовых схем, связанных с развитием космических ресурсов, и каким образом они будут соотносится с существующими нормами международного права в отношении космической деятельности.

Это область, отличающаяся уровнем политического риска, в которой решения и изменения могут оказать существенное воздействие на потенциальные экономические последствия коммерциализации космических ресурсов. По словам Питера Маркеса, вице-президента блока глобального взаимодействия компании Planetary Resources (астероидная горнодобывающая компания), каждый раз во время дискуссий с инвесторами или потенциальными инвесторами речь не идёт о том, является ли технология осуществимой, нерешительность в том, что «сможете ли вы на самом деле защитить мои инвестиции».

Фактический статус

Прежде чем приступить к обсуждению политических аспектов, полезно кратко рассмотреть направленность бизнес-планов, основанных на использовании космических ресурсов (добыча полезных ископаемых в космическом пространстве).

Коммерческие бизнес-планы в этой области уделяют основное внимание характеризации, доступности, добыче и обработке полезных ископаемых из природных объектов в космическом пространстве. Эти материалы могут включать в себя как драгоценные и недрагоценные минералы, так летучие газы и воду. Эти ресурсы потенциально могут быть проданы на нескольких рынках и для приложений, включая поддержку деятельности человека в космическом пространстве, обеспечивая сырьём практические применения и производство в космическом пространстве (в том числе и в качестве ракетного топлива), а также обеспечение материалами производственных применений на Земле.

Большинство бизнес-планов, во всяком случае на начальном этапе, сосредоточены на внутренних зонах пространственных применений космических ресурсов, поскольку они как физически, так и экономически являются наиболее благоприятными, чем транспортировать ресурсы обратно на Землю.

До полномасштабной добычи полезных ископаемых в космическом пространстве ещё очень далеко, а те коммерческие компании, что участвуют в этом виде деятельности, находятся на стадии, которую лучше всего охарактеризовать как этап развития технологий и привлечения капитала. Они тестируют и занимаются доводкой технологий, могут запускать небольшие спутники для проведения геологоразведочных работ с  целью выявления и характеристики потенциальных целей горнодобывающих работ.

Законодательство и доступ

Как и в большинстве областей экономической деятельности, бизнес-планы по использованию полезных ресурсов космического пространства основаны на возможности получить доступ к полезному ресурсу, произвести продукт, услуги или товары на основе этого ресурса и получить доход от этого продукта в соответствии с установленными формами деятельности сформировавшегося рынка.

Экономическая система требует определённого уровня регулирования и надзора для поддержания её функций. Регулирование и государственный контроль являются частью общей структуры рынка, которые обеспечивают стабильность и уверенность в правомерности действий для коммерческих организаций и для тех, кто инвестирует в них. Равно как коммерческие компании находятся в начальной стадии разработки и согласования технического обеспечения, так и государства приступили к созданию регулятивных и политических структур.

В ноябре 2015 года президент США Барак Обама подписал закон, который является достаточно всеобъемлющей частью законодательной системы, с упором на развитие коммерческого космического сектора США – «Законодательный акт США о конкурентных преимуществах коммерческих космических запусков 2015 года». Один из разделов этого Законодательного акта – Раздел IV. Добыча и использование полезных ресурсов космического пространства – привлёк значительное международное внимание.

Этот документ разрешает американским коммерческим организациям, занимающимся добычей космических природных ресурсов, обладать, владеть, транспортировать, использовать и продавать космические или астероидные природные ресурсы, полученные в соответствии с законодательством США и международным правом. С точки зрения непрофессионала, Законодательный акт делает астероидные горнодобывающие работы доступными для американских предприятий в соответствии с законодательством США.

Это положение заставило многих задаться вопросом, не нарушает ли Законодательный акт США «Договор о космическом пространстве» (OST), то есть документ, который представляет собой основной источник международного права, регулирующего космическую деятельность. В частности, не нарушает ли разрешение на использование космических ресурсов Статью II Договора, которая гласит: «космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, не подлежит национальному присвоению ни путём объявления суверенитета, ни путём использования или оккупации, ни другими средствами».

Наиболее запретительное толкование этой Статьи подразумевало бы недопустимость всякого горнодобывающего или потребительского использования космических ресурсов на небесных телах. Толкование подобного рода будет иметь очевидные негативные последствия для бизнес-планов, направленных на использование космических ресурсов, а также для расширения безопасности инвестиций в этих планах. Однако мнение консолидируется вокруг толкования, что Законодательный акт США находится в соответствии с OST.

Должностные лица и из Международного института космического права (МИКП) – главного международного профессионального сообщества юристов в космической отрасли, а также из Европейского союза (ЕС) выступили с заявлениями, содержащими убеждение, что этот Законодательный акт соответствует стандартам. Сам Законодательный акт содержит явный отказ от экстерриториального суверенитета.

В феврале 2016 года правительство Люксембурга сделало заявление о своём намерении разработать конкретный правовой режим регулирования, ориентированный на разработку полезных ресурсов в космическом пространстве. Хотя точные детали этого законодательства неизвестны и по сей день, сохраняется уверенность в том, что он будет поддерживать законное право на доступ, владение, пользование, транспортировку и продажу космических полезных ресурсов, поскольку такая линия поведения является частью более широкой инициативы, призванной привлечь космические горнодобывающие компании из Люксембурга.

Регулирование и риск

Хотя вопрос о том, каким образом Законодательный акт США соотносится со Статьёй II «Договора о космическом пространстве», не является основной темой данной статьи, обсуждение его подчёркивает действующую роль политического риска в зарождающейся космической добывающей промышленности.

Выступая на заседании экспертной группы в 2013 году, Боб Ричардс, генеральный директор перспективной лунной горнодобывающей компании Moon Express, заявил, что существует вероятность, что государства будут содействовать в защите прав предпринимателей, эксплуатирующих космическое пространство. Он сказал: «Мы делаем некоторые общие предположения и интерпретации существующих договоров, которые были созданы государствами в прошлом. Мы предполагаем, что коммерческие предприятия будут разрешены и в связи с этим не последует какой-либо негативной международной реакции».

Засвидетельствовать такую поддержку, то есть обеспечить снижение политического риска и установить основополагающие рамки для инициирования деятельности, – это одна из причин, чтобы правительства ввели в действие законодательства – типа представленного Законодательного акта США. Законодательство и регулирование также являются средством, с помощью которого правительства гарантируют, что они исполняют обязательства по отношению к международным соглашениям и договорам.

Статья VI «Договора о космическом пространстве» устанавливает обязательства для государств нести ответственность за космическую деятельность своих организаций, в том числе негосударственных субъектов, таких как коммерческие компании.

В нём говорится, в частности, что «деятельность неправительственных юридических лиц в космическом пространстве, включая Луну и другие небесные тела, должна проводиться с разрешения и под постоянным наблюдением соответствующего государства – участника Договора». Государства, как правило, реагируют на это обязательство посредством национальных нормативных актов, законов и режимов лицензирования.

Положения относительно космических полезных ресурсов Законодательного акта США не устанавливают каких-либо элементов такой нормативно-правовой базы, а взамен требуют от исполнительной ветви правительства США предоставить отчёт с рекомендациями, который будет охватывать другие виды деятельности, в дополнение к космической горнодобывающей. Можно ожидать, что отложенное в Люксембурге законодательство может также использовать такой нормативно-правовой подход.

Такое положение дел приводит к состоянию неопределённости, или риска, поскольку коммерческие структуры продолжают следовать своим бизнес-планам и отсутствие нормативно-правовой базы не создаёт благоприятную среду для развития бизнеса.

Нынешняя ситуация в США такова, что правительство чётко даёт понять о своём намерении поддержать развитие коммерческой добычи космических полезных ресурсов, но до сих пор в полной мере не реализовало нормативно-правовую базу, чтобы включить эту поддержку.

Принятие Законодательного акта США, законодательных мер в других странах и расширение деятельности коммерческих предприятий, ориентированных на разработку космических полезных ресурсов, создаёт окно и необходимость для принятия дополнительных мер, чтобы определить нормативную схему, которая уменьшает политические риски, с которыми приходится сталкиваться, в то время как коммерческий сектор одновременно поддерживает национальные обязательства по отношению к международно-правовой системе.

Орбитальные полномочия

Окно для дальнейшего политического курса и регулирования деятельности является важным не только для сообщества космических полезных ресурсов. Нынешние дебаты и дискуссии по поводу правовой и нормативной базы для использования космических природных богатств могут быть интерполированы в более широкое обсуждение расширения коммерческой деятельности в космическом пространстве.

Многие другие коммерческие приложения, такие как коммерческие космические станции, орбитальное сервисное обслуживание и орбитальные склады горючего, могут приблизиться к своему реальному воплощению в ближайшие годы.

Государства должны предусмотреть, каким образом они будут удовлетворять требования по надзору и контролю за этими новыми приложениями. Как они это делали ранее, используя существующие подходы к регулированию, которые изначально были разработаны для связи, дистанционного зондирования и запуска космических ракет, этого будет явно недостаточно.

В коммерческой деятельности, порождающей новые области применений, нормативно-правовая среда также должна развиваться. Нормативная неопределённость, наблюдаемая в сегменте космических природных ресурсов, присутствует везде повсеместно, и, то какие шаги правительства предпримут, может послужить в качестве прецедента для других приложений.

В Соединённых Штатах политики работают над решением этой проблемы в рамках широкой концепции, известной как «орбитальные полномочия», которая предусматривает регулирующий орган для внутрикосмической деятельности между запуском и повторным входом, которые не охвачены существующими нормами. Отчёты, требуемые в соответствии с «Законодательным актом о конкурентных преимуществах коммерческих космических запусков», будут способствовать достижению этой определительной деятельности.

Международная среда

В конечном счёте режимы регулирования разрабатываются и осуществляются на национальном уровне, космическая деятельность по своей сути является международной по исполнению, а рынки, на которые ориентируются бизнес-планы по космическим горнорудным разработкам, носят глобальный характер.

Поскольку США и Люксембург в настоящее время отличились наиболее заметными мероприятиями по управлению космическими ресурсами, маловероятно, что они останутся единственными странами, что обратились к этой теме, и неизвестно, будет ли этот подход, принятый в США, в конечном счёте отражён на международном уровне.

Как констатирует МИКП в своём «Меморандуме о разработках космических месторождений» от декабря 2015 года, новый Законодательный акт США является «возможной интерпретацией «Договора о космическом пространстве». Является ли он такой интерпретацией, и в какой степени эта интерпретация разделяется другими государствами, ещё предстоит выяснить.

Хотя допускаются одновременно различные толкования договора, такая ситуация может осложнить продаваемость и сбыт космических полученных ресурсов или продуктов, изготовленных из них.

Потенциальный сценарий, по которому многие страны разрабатывают различные нормативные основные положения для разработки богатств космических недр, усиливает политический риск, с которым сталкиваются коммерческие игроки. Это также увеличивает риск политического трения между странами из-за потенциальных экономических выгод космических ресурсов.

Чтобы смягчить эту проблему, объединились представители правительственных кругов и академических, гражданского общества и коммерческих структур (в том числе многие из ориентированных космических горнодобывающих компаний), чтобы сформировать Гаагскую Рабочую группу по управлению космическими ресурсами, в которой организация автора – Фонд всемирной безопасности – является партнёром-учредителем.

За двухлетний период, который положил начало осенью 2015 года, Рабочая группа намерена достичь консенсуса в отношении элементов нормативно-правовой базы для осуществления деятельности в области разработки месторождений космических полезных ресурсов. Впоследствии такая нормативно-правовая база будет представлена международному сообществу для рассмотрения в рамках международных и национальных режимов.

Международный консультативный процесс, подобный Рабочей группе, является лучшим способом движения вперёд, чтобы поступательное развитие деятельности в области разработки месторождений космических полезных ресурсов проходило таким образом, чтобы снять неопределённость, с которой сталкиваются коммерческие структуры, и укрепить доверие к международному сообществу в том, что деятельность будет осуществляться в полном соответствии международным обязательствам.

Технический перевод статьи журнала ROOM

Оригинал статьи можно прочитать по этой ссылке
Building Confidence and Reducing Risk in Space Resources Policy
 журнал ROOM №1 (7) 2016